أوضح في هذا المقال أن المسألة الأساسية التي تواجه أي مجلس تشريعي انتقالي تتمثل في تحديد الأساس المعياري الذي يستند إليه المجلس في وضع تلك القواعد. فاللائحة الداخلية ليست وثيقة فنية ثانوية، لأنها تحدد عملياً كيفية توزيع السلطة داخل المجلس: من يضع جدول الأعمال، وكيف تُحال مشروعات القوانين وتُدرس، وما الحقوق المكفولة للأعضاء المخالفين، وكيف تُمارس الرقابة على السلطة التنفيذية، ومتى يجوز اللجوء إلى الإجراءات المستعجلة.
وأبيّن أن الصياغة السليمة للائحة تقتضي التمييز بوضوح بين مصادر مختلفة لا يجوز الخلط بينها: الالتزامات الدستورية والقانونية والحقوقية الملزمة، والتفسيرات المعتبرة لهذه الالتزامات، ثم الخبرات والمعايير البرلمانية المقارنة التي تفيد في التصميم، لكنها لا تتحول، لمجرد شيوعها، إلى قواعد ملزمة. كما أؤكد أن استقلال المجلس في إدارة أعماله لا يجيز أن تخرج لائحته عن الإطار الدستوري الانتقالي أو عن الضمانات الأساسية للحقوق والمشاركة والمساواة.
ويتناول المقال عدداً من الضمانات العملية اللازمة لمنع احتكار الإجراء التشريعي أو تحويله إلى أداة في يد الرئاسة أو الأغلبية المؤقتة. ومن أبرز هذه الضمانات: تكريس حق الأعضاء في الوصول إلى الوثائق والمعلومات، وحماية حقهم في الاعتراض وتسجيل الآراء المخالفة، وتنظيم عمل اللجان ومحاضرها، وضمان علنية الجلسات والتصويتات، ووضع شروط ضيقة ومعللة للجوء إلى الإجراءات المستعجلة. كما يشدد المقال على ضرورة التمييز بين القواعد التي يعتمدها المجلس رسمياً، والتعليمات الإدارية، وقرارات الرئاسة، والممارسات غير الرسمية، حتى لا تتحول الأعراف المتغيرة إلى مصدر للسلطة لا يخضع للمساءلة.
وأخلص إلى أن اللائحة الداخلية الجيدة ينبغي أن تحمي المجلس من الهيمنة الإجرائية بقدر ما تنظّم عمله، وأن تجعل عمليتي التشريع والرقابة أكثر شفافية ومشاركة وانضباطاً. وفي المرحلة الانتقالية تحديداً، تمثل هذه الضمانات جزءاً من بناء الثقة بالمؤسسة التشريعية وبقدرة الدولة على إدارة الخلاف السياسي وفق قواعد معلنة وعادلة.
فضل عبد الغني،
إنَّ السؤال الأولي الذي يواجه أي مجلس تشريعي انتقالي لا يتعلق باللوائح الداخلية التي ينبغي له اعتمادها، بل بالسلطة المعيارية التي تخوّله اعتمادها. فهذه القواعد تحدد الجهة التي تسيطر على جدول الأعمال، والسرعة التي تسير بها مشروعات القوانين، ومدى قدرة أعضاء الأقلية على الحصول على الوثائق، وإمكان إثبات الآراء المخالفة في المحاضر، وما إذا كانت القوانين العاجلة ستتجاوز إجراءات التدقيق. وكل ما يجري داخل الهيئة التشريعية الانتقالية يمر، على نحو أو آخر، عبر هذه القواعد.
لا يوجد مرجع دولي جامع لكتابة هذه القواعد؛ وبشكل عام، يجب على المجلس أن يعمل في إطار الالتزامات المحلية والتعاهدية الملزمة، وفي حدود الصك الدستوري الانتقالي المنشئ له. وبعد ذلك، تسهم ثلاثة أنواع من المصادر في صياغة تصميم سليم: القانون الملزم حيثما ينطبق؛ والإرشادات التفسيرية، بما فيها التعليقات العامة الصادرة عن اللجنة المعنية بحقوق الإنسان بشأن العهد الدولي الخاص بالحقوق المدنية والسياسية؛ والمعايير المؤسسية غير الملزمة والممارسات المقارنة الجيدة. ولا ينبغي التعامل مع هذه الأنواع الثلاثة على أنَّها متكافئة، لأنَّ إضفاء لغة الالتزام القانوني على المعايير المقارنة يحرّف وضعها القانوني، ويُضعف الحجة الداعية إلى الامتثال للقواعد الملزمة فعلًا.
ولا يجوز للمجلس أن يتعامل مع قواعده بوصفها قائمة بذاتها؛ فهي تستمد سلطتها من النظام الانتقالي، ويجب أن تظل متسقة مع الإطار الدستوري الانتقالي ومع أي صك آخر يمنحه النظام القانوني المنطبق مرتبة أعلى. وعادةً ما تحمي الاستقلالية البرلمانية الإجراءات الداخلية من توجيه السلطة التنفيذية، غير أنَّ نطاق هذه الاستقلالية يختلف باختلاف التصميم الدستوري، وكثيرًا ما تحجب الإحالات الفضفاضة إلى هذا المفهوم تلك الحقيقة. وينبغي أن تميّز اللوائح بين القواعد المعتمدة رسميًا، والتعليمات الإدارية، وقرارات رئيس المجلس، والممارسات غير الرسمية، حتى لا تتمكن الممارسة من إزاحة النص بصمت. كما ينبغي أن تنص على آلية شفافة للتفسير والتعديل.
ويترتب مبدأ هيكلي ثانٍ على الطابع المؤقت للمؤسسة؛ فالمجلس الانتقالي جسر إلى هيئة تشريعية لاحقة، وليس غاية دستورية دائمة. وينبغي أن تنص لوائحه على نطاق ولايته والمسائل الخارجة عنها، وأن تحدد العلاقة بين القواعد والتسوية السياسية، وأن تتضمن أحكامًا صريحة بشأن بدء النفاذ والمراجعة والانتهاء. كما ينبغي أن تحدد كيفية التعامل مع التشريعات المعلّقة والتحقيقات غير المكتملة عند انتهاء المرحلة الانتقالية، وأن تفرض التزامات تتعلق بالتسليم والأرشفة بما يضمن الاستمرارية مع الهيئة اللاحقة. إنَّ تحميل هيئة مؤقتة وظائف لا تستطيع أداءها على نحو مشروع أو واقعي يضعف كلًا من المرحلة الانتقالية والهيئة التشريعية التي تعقبها.
وتتمثل إحدى أصعب مهام التصميم في الحماية من الاستحواذ على الإجراءات. وتكمن أكبر المخاطر في السيطرة على جدول الأعمال، وتخصيص وقت المناقشة، وتصنيف مشروعات القوانين باعتبارها عاجلة. وتشمل هذه المخاطر أيضًا التعيينات في اللجان، والوصول إلى المعلومات التي تحتفظ بها السلطة التنفيذية، والعقوبات التأديبية، وسلطة تعديل القواعد ذاتها. ويمكن استخدام كل أداة من هذه الأدوات لإضعاف الرقابة والتعددية والمساءلة إذا تُركت لسلطة تقديرية غير مقيدة، بما يسمح للجهات التي تدير المجلس بأن تفرّغ مجلسًا ديمقراطيًا في شكله من مضمونه. وتحدد الأعمال المقارنة الحديثة حماية القواعد التأسيسية، والضمانات المحيطة بإجراءات المسار السريع، وقواعد تضارب المصالح، وحقوق المعارضة، وفرص المراجعة، والمشاركة المدنية، بوصفها أبرز الضمانات الإجرائية القادرة على الحد من هذا الخطر.
ويترتب على ذلك تحديد النهج المتبع إزاء حكم الأغلبية. فينبغي، كقاعدة عامة، أن تكون الأغلبية قادرة على حسم السياسات، لكن لا يجوز لها إلغاء الشروط الإجرائية اللازمة للتعددية والمساءلة. وينبغي أن تميّز اللوائح بين حقوق الأعضاء بصفتهم الفردية، وحقوق المجموعات، وحقوق المعارضة بوصفها فاعلًا مؤسسيًا. فلكل منها وظيفة مختلفة؛ إذ إنَّ حق العضو في طلب الوثائق لا يساوي سلطة الأقلية في فرض تصويت مسجّل، وكلاهما لا يساوي دور كتلة المعارضة في الرقابة والتدقيق في الحسابات العامة. ولا يلزم اعتماد عتبة موحدة لممارسة هذه الحقوق، بل ينبغي أن تتناسب العتبات مع الوظيفة التي يؤديها كل حق.
ويجب أن تظل الإجراءات التشريعية العادية هي الأصل، وأن تظل الإجراءات المعجلة استثناءً ضيق النطاق. وتتعامل قائمة التحقق المحدَّثة لسيادة القانون لعام 2025، الصادرة عن لجنة البندقية، مع سنّ القوانين بكفاءة وشفافية وشمول وديمقراطية بوصفه معيارًا أساسيًا. وهي تتساءل عمَّا إذا كانت مشروعات القوانين تُناقش علنًا، وتُدعَّم بمسوغات كافية، وتُتاح في وقت يسمح بإسهام فعلي ذي معنى. كما تتساءل عما إذا كانت الإجراءات العاجلة مقتصرة على الظروف الاستثنائية، وما إذا كانت التعديلات المتأخرة محدودة، وما إذا كانت الإصلاحات الكبرى والتعديلات الدستورية مستثناة من المسار السريع. وأعتقد أنَّه يجب هنا الفصل تحليليًا بين ثلاثة أمور: استمرارية المؤسسة في أثناء الأزمات، وتسريع النظر التشريعي، وعدم التقيد بالالتزامات التعاهدية بموجب المادة 4 من العهد الدولي الخاص بالحقوق المدنية والسياسية. فانعقاد جلسة عاجلة أو التعجيل بالنظر في مشروع قانون لا يؤدي، في حد ذاته، إلى تطبيق المادة 4، التي تتعلق بحالات عدم التقيد المعلنة رسميًا في ظل حالة طوارئ معلنة على الملأ وتهدد حياة الأمة. والخلط بين هذه الأمور الثلاثة يطمس تمييزات يحتاج النظام الانتقالي إلى الحفاظ عليها.
وينبغي أن ترسي القواعد حدًا أدنى من ضمانات الشفافية والمشاركة العامة والنزاهة. وبما أنَّ العهد الدولي الخاص بالحقوق المدنية والسياسية ملزمًا لسوريا، فإنَّ المادة 19 منه، وفقًا لتفسير اللجنة المعنية بحقوق الإنسان، تدعم الحق في الوصول إلى المعلومات التي تحتفظ بها الهيئات العامة، وكذلك الإفصاح الاستباقي عن المعلومات ذات المصلحة العامة. وتترجم المعايير البرلمانية ذلك إلى افتراض مفاده إتاحة جداول الأعمال، ومشروعات القوانين، وتقارير اللجان، ومحاضر الجلسات العامة واجتماعات اللجان، وسجلات التصويت، والنصوص المعتمدة، على أن تكون الاستثناءات محددة ومبررة، وألا تتجاوز ما هو ضروري. وينبغي أن تكون المشاركة العامة حقيقية وميسّرة، غير أنَّها يجب أن تسهم في القرارات التشريعية بدلًا من أن تحل محل مسؤولية المجلس عن اتخاذها. كما ينبغي لترتيبات المشاركة أن تعالج التمثيل المتساوي للمرأة في صنع القرار العام، وإتاحة المشاركة في الحياة السياسية والعامة للأشخاص ذوي الإعاقة. كما تندرج أحكام النزاهة المتعلقة بتضارب المصالح، والإفصاح، واستخدام الموارد ضمن الطبقة نفسها، مع توفير اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد الإطار التعاهدي حيثما تنطبق.
وتتعلق نقطة تحليلية أخيرة بحدود اللوائح الداخلية. فينبغي أن يكون تعديل بعض الضمانات الجوهرية أصعب من تعديل التفاصيل الإجرائية العادية. وهذه هي الفكرة المحدودة للتحصين، أي منع أغلبية مؤقتة من إعادة صياغة حقوق الأقلية، وسلطات الرقابة، وضمانات الشفافية، والإجراءات التأديبية، بغرض تسوية نزاع سياسي آني. ولا توجد آلية تحصين واحدة مطلوبة على نحو عالمي. ومع ذلك، لا تستطيع اللوائح الداخلية معالجة العيوب الكامنة في تأسيس المجلس بموجب الإطار الانتقالي الحاكم، كما لا يمكنها أن تكون بديلًا عن استقلال القضاء، أو الأمن، أو الإعلام الحر، أو الإدماج الحقيقي. ويجب ضمان هذه الشروط في الإطار الأعلى وفي العملية التي يُشكَّل المجلس من خلالها. فاللوائح الداخلية تضبط ممارسة السلطة، لكنَّها لا تُنشئها.
