إعادة إعمار سوريا وحقوق النازحين.. متى تصبح المشاركة مؤثرة فعلاً؟

فضل عبد الغني

يجري التخطيط لإعادة إعمار سوريا فيما يغيب عنها كثير ممن ستطالهم آثار هذه العملية بصورة مباشرة. وقد أفاد صندوق الأمم المتحدة للسكان في أيلول/سبتمبر 2026 بأن نحو 5.5 ملايين شخص ما زالوا نازحين داخلياً، في حين يعيش قرابة أربعة ملايين سوري لاجئين في الخارج. وفي الوقت الراهن، تُتخذ قرارات بشأن الخدمات التي ينبغي أن تحظى بالأولوية في إعادة التأهيل، والمناطق التي ينبغي إعادة تخطيطها، وكيفية التعامل مع الأراضي والعقارات التي تغيرت ملكيتها أو حيازتها خلال النزاع.

يوفر القانون الدولي لحقوق الإنسان ومعايير الأمم المتحدة للسوريين النازحين أساساً قوياً للمشاركة في هذه القرارات، وإن كان الأساس القانوني للمشاركة وشكلها الملائم يختلفان بحسب وضع الشخص وطبيعة القرار المعني. ويتمثل المعيار الأساسي فيما إذا كانت هذه المشاركة تتيح لهم تأثيراً فعلياً في القرارات قبل أن يصبح تعديلها أو التراجع عنها بالغ الصعوبة. غير أن للمشاركة حدوداً أيضاً. فهي واحدة من أربع ضمانات مترابطة، وتفقد وظيفتها عندما يُعوَّل عليها بديلاً عن الفصل المستقل في الحقوق أو عن سبل الانتصاف الفعالة.

إن تحديد ما إذا كان الاستثمار في إعادة الإعمار، العام منه والخاص، سيُوجَّه أولاً إلى المياه أو الكهرباء أو المدارس أو السكن أو النقل تترتب عليه آثار تتجاوز نطاق إدارة المشروعات. وتشير المنظمة الدولية للهجرة إلى أن استدامة العودة ترتبط بالأمن والسكن والخدمات وسبل العيش والبنية التحتية. ومن ثم، تؤثر خيارات إعادة الإعمار في مدى إمكان العودة عملياً، وفي قدرة الناس على استعادة حقوقهم في مناطقهم الأصلية. وقد تؤدي إعادة الإعمار أيضاً إلى تكريس الآثار المادية والقانونية لانتهاكات سابقة، أو قد تسهم، على العكس، في تصحيحها. وتوضح مبادئ بينيرو بشأن رد المساكن والممتلكات هذه الصلة صراحة، إذ تربط رد الحقوق بالعدالة التصالحية، والعودة المستدامة، وسيادة القانون، وبناء السلام.

ويتمثل التمييز الأول في الفرق بين التشاور والتأثير الفعلي. فمقياس المشاركة هو ما إذا كان الأشخاص المتأثرون قد تمكنوا من الإسهام في تشكيل القرار في وقت كانت فيه البدائل لا تزال مفتوحة. ولذلك، فإن التوقيت مسألة جوهرية. فمتى أُبرمت العقود، أو اختير المستثمر، أو اعتُمد التصميم، لم يعد التشاور قادراً، في الغالب، إلا على التعليق على نتائج حُسمت سلفاً. وتدعو المبادئ التوجيهية للأمم المتحدة بشأن المشاركة في الشؤون العامة إلى بدء المشاركة قبل اتخاذ قرارات يصعب الرجوع عنها، وتحذر من الدخول في التزامات مالية أو تعاقدية تحسم النتيجة قبل انتهاء عملية التشاور. كما تطلب من السلطات توضيح المقترحات التي أخذت بها، وتلك التي رفضتها، وأسباب ذلك. ويتوقف التأثير الفعلي كذلك على توافر المعلومات، إذ لا يستطيع الأشخاص الاعتراض على مشروع أو تقييم آثاره إذا كانوا لا يعرفون حدوده، أو العقارات التي ستتأثر به، أو أوجه استخدام الأراضي المخطط لها، أو الأساس الذي سيُعتمد في تحديد التعويضات.

أما التمييز الثاني فيتعلق بالأساس القانوني للمشاركة، وهو ليس واحداً بالنسبة إلى جميع المتأثرين. فالمادة 25 من العهد الدولي الخاص بالحقوق المدنية والسياسية تحمي حق المواطنين في المشاركة في الشؤون العامة، وهو حق يمتد إلى وضع السياسات وتنفيذها، ولا يقتصر على الانتخابات. أما غير المواطنين المتأثرون بإعادة الإعمار، فيستندون بدلاً من ذلك إلى الحقوق والقواعد ذات الصلة بالسكن، وعدم التمييز، والنزوح، ورد الحقوق. وبالنسبة إلى النازحين داخلياً، تدعو المبادئ التوجيهية بشأن التشريد الداخلي إلى بذل جهود خاصة لضمان مشاركتهم الكاملة في التخطيط لعودتهم أو إعادة توطينهم وإعادة إدماجهم وفي إدارة ذلك. كما تشترط مبادئ بينيرو التشاور مع الأشخاص المتأثرين في برامج رد الحقوق والعودة. ولذلك ينبغي أن يختلف عمق المشاركة بحسب طبيعة القرار: تشاور بشأن الأولويات الوطنية، ومشاركة أوثق في التخطيط المحلي، وفصل مستقل عندما تكون الحقوق الفردية محل نزاع.

وترسم هذه النقطة الأخيرة الحد الأساسي للمشاركة: فلا يجوز لعملية جماعية لصنع القرار أن تفصل في الحقوق القانونية الفردية. إذ لا يمكن لاجتماع لسكان حي، أو لمجلس محلي، أو حتى لأغلبية السكان، أن يقرر أن شخصاً غائباً قد فقد ملكيته أو حقه في متابعة مطالبة قانونية. ولهذه الحدود أهمية خاصة بالنسبة إلى الأشخاص الذين ما زالوا نازحين، لأن غيابهم المادي قد يُضعف، ما لم تُصَن هذه الحدود، قدرتهم على الدفاع عن حقوقهم ومطالباتهم الفردية. وتتطلب المنازعات المتعلقة بالملكية والحيازة والتعويض إخطار أصحاب الحقوق، وفحص الأدلة، وصدور قرارات معللة، وإتاحة الطعن والتنفيذ. ولا يفرض القانون الدولي نموذجاً مؤسسياً واحداً للاضطلاع بهذه المهام؛ إذ يمكن للمؤسسات القائمة أن تتولاها متى كانت مستقلة وعادلة ومزودة بالموارد الكافية.

وفي الاتجاه المقابل، لحقوق الملكية حدودها أيضاً؛ فهي لا تمنح المالك حق النقض على كل قرار تخطيطي مشروع. فقد يكون التخطيط أو الاستملاك، بل وحتى إعادة التوطين، مشروعاً قانوناً إذا استند إلى أساس قانوني واضح وغاية مشروعة، وكان غير تمييزي ومتناسباً، وسبقه تشاور فعلي وإخطار مناسب، وأمكن الطعن فيه، مع توفير التعويض عند الاقتضاء. كما لا يلزم أن تؤدي كل مطالبة معلقة إلى وقف أعمال الإصلاح الضرورية. ويمكن لنهج متناسب أن يحمي الحقوق المتنازع عليها من التدابير التي يصعب الرجوع عنها، مثل الهدم أو نقل الملكية، مع السماح في الوقت نفسه باستمرار الأعمال التي لا تمس موضوع المطالبة، مثل إصلاح مدرسة أو شبكة مياه. وينبغي كذلك ألا تقتصر الحماية على المالكين المسجلين، بل أن تشمل المستأجرين والورثة والأشخاص الذين يحوزون عقارات من دون وثائق مكتملة والشاغلين اللاحقين؛ فعلى الرغم من اختلاف طبيعة حقوق هذه الفئات ومداها، لا يجوز استبعادها من الإجراءات والقرارات التي تؤثر فيها.

وفي ظل وجود أعداد كبيرة من اللاجئين السوريين خارج البلاد، لا ينبغي أن تكون المشاركة أو المطالبة بالحقوق مشروطة بالعودة إلى سوريا. فمبادئ بينيرو تتعامل مع الحق في استرداد الممتلكات بوصفه منفصلاً عن قرار الشخص بشأن العودة، وتدعو إلى إتاحة إجراءات المطالبة للنازحين أينما كانوا، بما في ذلك في بلدان اللجوء. ولا ينبغي للاجئ أن يضطر إلى السفر إلى سوريا للاعتراض على مخطط تنظيمي أو لتقديم مطالبة، كما لا ينبغي أن يُعدّ تقديمه مطالبةً دليلاً على اتخاذ قرار بالعودة. فإذا كانت المشاركة أو ممارسة الحقوق الإجرائية مشروطة بالحضور المادي، فإن ذلك سيُلحق ضرراً هيكلياً بمن لا يزالون نازحين، وسيمنح أفضلية لمن يستطيعون الحضور شخصياً بصرف النظر عن قوة حقوقهم أو مطالباتهم القانونية.

ولا توفر المشاركة، من دون سبيل فعال للانتصاف، حماية كافية للأشخاص المتأثرين. فالشخص الذي يستطيع التعبير عن رأيه، لكنه لا يستطيع الطعن قانوناً في قرار يمس منزله، لا يتمتع بحماية فعلية لمجرد إتاحة الفرصة له للمشاركة في التشاور.

وأخيراً، لا تحمي المشاركة المجتمعاتِ المتأثرة على نحو كافٍ إلا بوصفها جزءاً من منظومة من أربع ضمانات مترابطة: معلومات كافية قبل اتخاذ القرارات، وتأثير حقيقي ما دامت الخيارات مفتوحة، وحماية مستقلة للحقوق الفردية، وسبل انتصاف فعالة. وعندما يغيب أحد هذه العناصر، قد تستمر المشاركة من حيث الشكل، بينما تؤدي إعادة الإعمار عملياً إلى تكريس نزع الحقوق الذي يُفترض بالمرحلة الانتقالية أن تعالجه. ولذلك، ينبغي في سوريا أن تسير مراجعة تشريعات الملكية التي أصدرها النظام الأسدي قبل النزاع المسلح وخلاله، بالتوازي مع تطوير آليات التشاور والمشاركة، وأن تُحسم الآثار القانونية للتغييرات التي طرأت على الملكية في المناطق المتأثرة قبل أن تؤدي قرارات التخطيط وإعادة الإعمار إلى تثبيت مستقبل الأرض والحقوق المرتبطة بها على نحو يصعب الرجوع عنه.